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          養路費之爭,還沒畫上句號
           時間:2006/11/5 來源:鐘祥金祥半軸  作者:鐘祥金祥半軸  點擊:2587

             一場尚未有定論的養路費合法與非法之辯,一宗已被受理的“征收養路費是否具備合法性”之訴訟,一部明確“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金”的法律,顯然都阻擋不住交通部征收養路費的腳步。
            
              新聞源
              近日,交通部下發了《關于印發2007年度全國公路養路費票據式樣的通知》,并下發給全國各地的養路費征收部門,這標志明年的養路費將繼續征收。
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              關于“養路費”的法律焦點在于,1999年10月全國人大常委會修正的《公路法》在第36條明文規定,“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金……”很顯然,法律此處確認的是“征稅”,而已非“收費”,即便“具體實施辦法和步驟由國務院規定”,也只表示如何征稅的實施辦法和步驟由立法機關授權給國務院具體規定。
            
              然而《公路法》并沒有盼來“依法征稅”,行政領域的幾個通知輕易地架空了由全國人大常委會通過的法律。實踐中的“依法行政”很大程度上被異化為了“依行政立法”,用一個公式來表示,即“紅頭文件>部門規章>行政法規>國家法律”。這種權力的倒置是國家治理層面的慣性所然,卻顯非應然。
            
              由此可見,在憲政架構上,行政權是執行權,首先應執行權力機關通過的憲法和法律。只有在憲法和法律明確授權的前提下,才能依法為“行政立法”,這種“行政立法”本身就是法律執行的一部分,非但不能與憲法和法律相沖突,還應受違憲審查與違法審查,以確保法律的執行。
            
              中國的現實尷尬在于,法律的執行并不是依賴于法律自身的尊嚴,反倒有求于行政體系內層層轉發的紅頭文件。一部法律的出臺之后,如果沒有自上而下的“通知”、“貫徹”與行政層面的三令五申,便很難從“紙面上的法”成為“行動中的法”。養路費“費改稅”的法律規定自出臺之后,便遭受了行政權的消極怠工——公路養護資金采取“依法征稅”的方式籌集,表面看來不過是將“收費”改為“征稅”,但在“費改稅”的背后,卻牽涉到交通與稅務部門的利益糾葛,以及中央與地方費稅的二次分配,如此燙手之山芋也難怪行政機關刻意擱置,甚至不惜制定與《公路法》相抵觸的行政法規與規章來規避“費改稅”的法律適用。
            
              解決法律沖突的途徑便在違憲審查與違法審查,“法規審查備案室”便是設置于全國人大常委會中的專門機構。有專家還曾將該機構的成立視為“我國啟動違憲審查機制的一個信號”。然而“法規審查備案室”兩年多來的運行實踐證明,立法機關對違憲違法的審查因種種原因難有實質的進展。因此我們仍不得不繼續面臨法律沖突頻仍的尷尬——一方面,違憲和違法的法律、法規、規章并不鮮見,另一方面,對違憲和違法的法律、法規、規章等尚不能經審查而予撤消。這期間的多起公民上書提請“違憲審查”與“違法審查”事件,也都在提交之后,如泥牛入海,毫無回音。
            
              注意到北京律師宋成軍以車主身份將北京市路政局訴至法院,要求司法確認征收養路費的行政行為違法。這使得養路費的學術之爭進入了司法領域,由于我國的法院體制并無“司法審查”的制度安排,因此,由作為立法機關的全國人大常委會給“養路費之爭”畫上一個句號,遠比法院對個案的裁判更為重要。養路費之爭的另一個細節是,宋成軍律師在提起訴訟的同時,也向全國人大常委會提出了就養路費收取進行違法審查的建議書。當行政機關在養路費的收取上再次我行我素,公眾囿于信息不公開而無法知悉的立法機關之態度,如今已在萬眾矚目之下,立法機關將如何應對呢?
              
             《市場報》 (2006-11-03 第04版)
           
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